Многое изменилось в мире за десятилетия, прошедшие после краха СССР. Россия стала государством с рыночной экономикой, хотя и несколько специфической – «капитализм на российский лад», – а россияне пользуются такими благами, как свобода перемещений, свобода использования интернета и свобода мнений – в известных пределах, конечно. При этом выборы находятся под контролем властей, политической оппозиции чинятся препятствия, а верховенство закона по-прежнему иллюзорно. Российская политическая система остается гибридной, и ее дальнейший отход от советских принципов общественного устройства потребует многих десятилетий, гораздо больше, чем изначально виделось многим на Западе. И все же Соединенные Штаты и Россия, хоть и располагают ядерными арсеналами, более не рассматривают друг друга как противников.
Ожидание двустороннего конфликта и подготовка к нему, составлявшие суть и смысл холодной войны, остались в прошлом. На смену им пришли, по словам одного бывшего высокопоставленного чиновника США, «расшатанные» взаимоотношения, ответственность за которые несут обе стороны. Америка и Россия перестали быть противниками, но все еще относятся друг к другу враждебно. Могло ли сложиться иначе? Как и почему их отношения развивались именно по такому пути?
За рассмотренный в данной книге период американские и российские правительства сталкивались с шестью крупными группами проблем, которые старались разрешить совместными усилиями. В результате российско-американские отношения складываются во многом последовательно, независимо от того, кто в данный момент сидит в Белом доме или Кремле. Первая группа проблем касается ядерного наследия и связанных с ним вопросов контроля над ядерными вооружениями и противоракетной обороны. Вторая группа, связанная с первой, охватывает вопросы нераспространения ОМП, прежде всего это проблема иранской и северокорейской ядерных программ. Третья группа вопросов касается сопредельных с Россией государств и, соответственно, роли России и США на том, что за неимением лучшего термина решено называть постсоветским пространством, и на прилежащих к нему территориях. К четвертой группе относятся проблемы европейской безопасности, в том числе конфликты на Балканах и архитектура евроатлантической безопасности, а также расширение НАТО и роль ОБСЕ (Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе). В пятую группу объединены недавно обрисовавшиеся проблемы, связанные с политикой России и США по отношению к прокатившимся по арабскому миру восстаниям. Наконец, последняя группа проблем касается внутрироссийской ситуации; в числе прочего это чеченская война и нестабильность на Северном Кавказе, а также положение дел с демократией и правами человека.
Это действительно обширный список далеко не самых простых проблем, с которыми пришлось столкнуться обеим странам. И проблемы эти даже теперь, по прошествии более двух десятков лет с момента распада СССР, все так же настоятельно требуют внимания обеих сторон. Ряд соглашений по контролю над вооружениями удалось заключить, однако соглашение по противоракетной обороне все еще остается в подвешенном состоянии. В сотрудничестве по иранской ядерной программе наметились сдвиги к лучшему, но у каждой стороны есть свое мнение о том, насколько остра эта проблема и как ее следует решать. После войны с Грузией в 2008 году сопредельные с Россией государства перестали быть столь острым поводом для напряженности в двусторонних отношениях[7], но США и Россия имеют разные точки зрения на то, по какому пути должны развиваться государства бывшего СССР и какие отношения должны быть у них с Россией. Наметился небольшой прогресс в деле будущей архитектуры евроатлантической безопасности, однако вопрос о расширении НАТО, судя по всему, заморожен на неопределенное время. Отказ России признать независимость Косова, ее временный выход из Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и нежелание Запада откликнуться на российские инициативы по новому договору о безопасности в Европе вновь подчеркнули тот факт, что США и их союзники не сумели выработать новые принципы для включения России в евроатлантические структуры с учетом сегодняшних геополитических реалий. В итоге Россия, оказавшись за бортом институтов европейской безопасности, прокладывает свой собственный путь. Сотрудничество США и России по поводу событий «арабской весны» пока еще слишком эфемерно. А Кремль все решительнее отвергает попытки США влиять на траекторию его внутриполитического курса и американскую поддержку общественных организаций, пытающихся укрепить демократию и верховенство права, улучшить ситуацию с правами человека.
В этой книге анализируются как американские, так и российские взгляды на отношения двух стран, изученные в ходе многочисленных интервью и бесед с бывшими и ныне действующими официальными лицами. Некоторые сложности в политике США относительно России обусловлены общими проблемами американской внешней политики; это, например, отношения администрации президента и Конгресса, необходимость преодолевать ведомственность и склонность отдельных органов исполнительной власти искажать информацию. На американскую внешнюю политику влияют и факторы еще более общего порядка, в частности разные представления о национальных интересах и способах продвижения американских ценностей. Но есть и обстоятельства, специфические для отношений США с Россией, например попытки найти компромисс между интересами и ценностями или дискуссии о том, насколько события внутренней жизни России должны учитываться во внешнеполитических решениях США и насколько США следует соизмерять свои действия на постсоветском пространстве с интересами России. Книга выстроена в хронологическом порядке, за исключением главы об отношениях в коммерческой и энергетической сферах, поскольку на них меньше сказываются изменения политического курса, связанные со сменой правительства.
В центре этой темы ограниченного партнерства – трудный вопрос: до какой степени США должны учитывать в своей внешней политике специфические постсоветские запросы России и ее извечное убеждение, что США игнорируют российские интересы. США отводят России гораздо более скромное место в своих внешнеполитических приоритетах, чем Россия Соединенным Штатам. Россия важна для США в косвенном смысле, а именно в силу своей способности затруднить или облегчить Вашингтону решение целого спектра его международных задач. Право вето России в Совете Безопасности ООН – главный рычаг, с помощью которого она блокирует действия США в тех областях, где американские интересы расходятся с российскими. Фактическое признание, что Россия интересна США не столько сама по себе, сколько опосредованно, служит источником раздражения для российской власти. В этом смысле предпринимавшиеся США попытки перезагрузить двусторонние отношения были попытками убедить Россию признать и принять асимметрию во взаимоотношениях с США и на этой основе двигаться дальше. Путин же, пытаясь инициировать перезагрузку в 2001 году, предлагал американцам стратегическое партнерство на равных и исходил из того, что никакой асимметрии между двумя странами не существует.
Книга стала итогом моих научных исследований и практической работы на протяжении нескольких десятилетий. Помимо лет, проведенных в Джорджтаунском университете в качестве профессора и директора университетского Центра по изучению Евразии, России и Восточной Европы, мне довелось работать в Отделе политического планирования Государственного департамента при администрациях Клинтона и Буша, а также членом Национального совета по разведке, где я занималась Россией и Евразией.
