Различия в культурных ценностях и, следовательно, различия в потребностях и запросах у разных групп населения весьма существенно осложняют принятие управленческих решений. Здесь мы стоим перед той же общей дилеммой, с которой сталкивались в случае с рынком жилья, — если решение принимает центральный орган, у него должна быть предварительная информация о шкалах полезности каждого в популяции. Поскольку правительство очевидным образом не может владеть данной информацией, как ему действовать? Первый ответ: подчиниться давлению избирателей, но это, как мы видели, с большой вероятностью приведет к неравенству. Тибо предлагает вместо этого структуру фрагментированного сообщества, в которой «можно считать, что потребитель-избиратель выбирает то сообщество, которое наилучшим образом удовлетворяет его предпочтения относительно модели размещения общественных благ… Чем больше сообществ и больше различий между ними, тем ближе потребитель может приблизиться к реализации своих предпочтений».
В некоторых аспектах это предложение выглядит заманчивым, поскольку теоретически оно максимизирует выбор потребителя через определенную систему контроля в сообществе, в то время как сообщества индивидов с относительно сходными ценностями и функциями полезности выражают свои желания в групповом выборе. Опять же, мы обнаруживаем определенную логику в территориальной организации города, и нет сомнений в том, что потребители перемещаются из одного сообщества в другое для удовлетворения своих предпочтений в общественных благах. Можно привести множество отдельных причин сомневаться в реализуемости предложения Тибо (например, он исходит из предпосылки о неограниченной мобильности и доступности информации), но есть и более общие вопросы относительно территориальной организации в городской системе, и, возможно, стоит закончить эту часть рассмотрением именно этих общих аргументов.
2. Региональная и территориальная организация в городской системе
Территориальная организация в городской системе формируется под влиянием разнообразных естественных факторов, примерами могут служить родство и этнические группы, сообщества с разделяемыми системами ценностей, индивиды со сходными идеями о качестве городской среды. Эти факторы влияния не остаются статичными. Этнические и родственные группы распадаются (Webber, 1963), а традиционные понятия «сообщества» и «соседства» заменяются чем-то совсем другим: так, концепт соседства становится имплицитным, а не эксплицитным по отношению к социальной организации (Keller, 1969). Есть и сильные логические аргументы за территориальную организацию. «Правильная» организация может значительно снизить конфликтность и увеличить групповую сплоченность и эффективность. Сможем или нет мы достичь такой организации пространства и тем самым способствовать достижению социальных целей, зависит во многом от того, сможем ли мы выяснить, что значит «правильная».
Территориальная организация имеет множество функций в рамках городской системы. Классическая проблема регионализации состоит в том, чтобы найти иерархию регионов, которая будет выполнять достаточно хорошо все эти функции (см., например: Boudeville, 1968). Некоторые функции должны быть переданы на общегородской уровень (например, планирование транспортной системы, парковых зон), другие могут выполняться на местном уровне (например, устройство игровых площадок, детских садов). Первая проблема, следовательно, состоит в том, чтобы найти форму организации, способную учитывать тот очевидный факт, что предоставление разных услуг должно организовываться на разных пространственных уровнях. Вторая проблема — определить форму организации, которая будет достаточно гибкой, чтобы реагировать на рост (социальный и экономический), пространственные избыточные эффекты, изменения пространственных отношений и т. п. Если организация не гибкая, она будет действовать как автоматическое ограничение, накладываемое на то, что Фридман (Friedmann, 1969) называет общим процессом поляризованного развития (Darwent, 1969). Другими словами, любая территориальная организация должна быть спланирована таким образом, чтобы иметь возможность реагировать на динамику городской системы. Это, вероятно, наиболее трудная проблема из всех, и поэтому я ограничусь рассмотрением ее статических аспектов.
Рассмотрим сначала политические, социальные и экономические выгоды от территориальной организации, основанной исключительно на местных соседских группах. Как следует из анализа Олсона (Olson, 1965), чем меньше группа, тем больше вероятность, что в ней будут добровольцы, готовые обеспечивать группу общественными благами. Это качество Лейбенштайн (Leibenstein, 1967) назвал «х-эффективностью» в противоположность стандартному экономическому представлению об эффективности. Совершенно точно, что на выборах малые сообщества показывают более высокую процентную явку (при всех прочих), чем более многочисленные сообщества. Частично это может быть следствием того, что в малом сообществе у индивида больше возможностей для участия в коллективной жизни — это именно то, что Айзард и его коллеги (Isard et al., 1969, гл. 3) пытались замерить и называли «потенциалом участия». Это также может быть результатом того, что Томпсон (Thompson, 1965, 263) называет «персонализированным стилем и контролем, характерными для малых сообществ». Высказывались и более догматические аргументы: единственный путь достичь истинной демократии — через общественный контроль, осуществляемый в местных соседских общинах; только так, как утверждается, можно гарантировать, что каждый будет иметь голос при принятии решений, и этот голос, как предполагается, поможет контролировать механизмы, ответственные за неравенство в доходах. Поэтому Котлер (Kotler, 1969, 71) считает, что «бедным необходимо управление на уровне соседской общины, которое обеспечит возможность достижения процветания». Перед тем как принять этот аргумент (и надо заметить, что аргументы Дэвиса и Уинстона относительно зонирования и Тибо относительно обеспечения общественными службами в целом проводят эту же мысль), мы должны рассмотреть некоторые его недостатки.
Без сомнения, некоторые блага и услуги могут быть предоставлены и некоторые мероприятия могут эффективно проводиться на местном уровне. Но что делать с теми благами, которые должны предоставляться на гораздо более высоком уровне управления? В этих случаях непременно возникают значимые внешние эффекты. В общих чертах Олсоном (Olson, 1965), Уэйсбродом (Weisbrod, 1965) и другими было показано, что существует тенденция недопоставки общественных услуг при присутствии внешних эффектов (хотя Уильямс (Williams, 1966) отказывается от этой точки зрения и предполагает, что проблемой является неоптимальное предоставление услуг, а не их недостаточность). Один из путей исправления этой ситуации — ведение переговоров с соседскими сообществами, но проблемы децентрализованного сбора информации и издержки ведения переговоров (включая те, что являются следствием откладывания принятия решения), вероятно, сделают этот путь неэффективным средством рационализации предоставления этих услуг. Альтернативное решение — интернализировать внешние издержки, сформировав укрупненную территориальную систему, которая больше будет приспособлена для поставки требуемых услуг. Нам нужно быть осторожными, чтобы не потерять больше «х-эффективности», чем приобрести экономической эффективности. Нельзя, конечно, полностью интернализировать внешние эффекты, и поэтому формирование оптимальной региональной организации будет зависеть от сокращения внешних эффектов до приемлемого уровня, а не полного их уничтожения. Поэтому целесообразно подумать об организации более масштабного уровня, которая будет предоставлять такие услуги, как транспорт, отвод канализационных стоков, крупные проекты рекреации и т. п. Нужно задуматься и о финансировании. Одной из наиболее серьезных проблем американских городов в недавнем прошлом была потеря налогооблагаемой базы во многих центральных регионах (Netzler, 1968). Местная администрация, финансируемая из местных фондов, — это бредовая идея, которая может закончиться тем, что бедные администрации будут контролировать собственную бедность, а богатые — приумножать свои богатства. Тут предпосылки для явно регрессивного перераспределения. По сути, существующая территориальная структура местного финансирования и обслуживания населения в американских городах должна рассматриваться как причина возникновения неравномерного размещения дополнительных льгот в разных частях городской системы. Отсюда следует весьма важный аргумент в пользу управления на уровне метрополии. Этот аргумент подкрепляется существованием многих проблем регулирования, которые могут быть разрешены только на общегородском или региональном уровне (например, регулирование общей пространственной формы города и уровней загрязнения).
