вопросами, лежащими в основе европейского проекта, то здесь действует правило "квалифицированного большинства голосов". Но как только речь заходит о любом вопросе, касающемся общей фискальной, бюджетной или социальной политики, и особенно о том, что касается налогообложения или государственных финансов стран-членов, применяется правило единогласия. Конкретно это означает, что каждая страна имеет право вето. Например, если Люксембург, население которого составляет полмиллиона человек, или едва ли десятую часть процента от общего населения ЕС, насчитывающего 510 миллионов человек, захочет обложить прибыль корпораций нулевым налогом за счет своих соседей, никто не сможет ему в этом помешать. Любая страна, какой бы маленькой она ни была, будь то Люксембург, Ирландия, Мальта или Кипр, может заблокировать любую налоговую меру. Более того, поскольку договоры гарантируют свободную циркуляцию капитала без обязательств по фискальному сотрудничеству, создаются условия для гонки на дно. В результате возникает фискальный демпинг, а бенефициарами становятся те, чей капитал наиболее мобилен.
Кроме того, отсутствие единого налога или бюджета делает Европейский Союз скорее коммерческим союзом или международной организацией, чем настоящим федеральным правительством. В США или Индии центральное правительство также имеет двухпалатный законодательный орган, но он имеет право взимать налоги для коллективных проектов. В обоих случаях федеральные подоходный, наследственный и корпоративный налоги приносят доход в размере около 20 процентов от валового внутреннего продукта (ВВП), в то время как в Европейском Союзе, который в отсутствие какой-либо общей налоговой системы зависит от взносов государств-членов, установленных единогласным соглашением, этот показатель составляет едва 1 процент.
О построении транснационального демократического пространства
Можно ли это изменить? Одним из вариантов может быть разрешение решать фискальные и бюджетные вопросы квалифицированным большинством голосов. Оставим в стороне тот факт, что будет нелегко убедить малые страны отказаться от своего фискального вето. Скорее всего, для этого потребуется коалиция стран, оказывающих очень сильное давление на остальные страны и угрожающих им значительными санкциями. В любом случае, даже если удастся навязать правило квалифицированного большинства всем двадцати восьми странам-членам (вскоре их станет двадцать семь, если Великобритания пройдет через Brexit, что на момент написания статьи остается неопределенным) или если меньшая группа стран согласится двигаться вперед на какой-то другой основе, проблема остается в том, что совет министров финансов (или глав правительств) совершенно не подходит для задачи развития настоящей европейской парламентской демократии.
Причина проста: совет - это орган, состоящий из одного представителя от каждой страны. Как таковой, он создан для того, чтобы сталкивать (предполагаемые) национальные интересы стран-членов друг с другом. Это никак не способствует плюралистическому обсуждению или формированию большинства, основанного на идеях, а не на интересах. В Еврогруппе только министр финансов Германии представляет 83 миллиона граждан, министр финансов Франции - 67 миллионов, министр финансов Греции - 11 миллионов и так далее. В таких условиях спокойное обсуждение просто невозможно. Представители крупных стран не могут позволить себе публично оказаться в меньшинстве по фискальному или бюджетному вопросу, важному для родной страны. В результате решения Еврогруппы (или любого из европейских органов, состоящих из министров или глав государств и правительств) почти всегда единогласны, принимаются под прикрытием консенсуса после обсуждения за закрытыми дверями. В этих органах не применяются обычные правила парламентских дебатов. Например, не существует процедурных правил, регулирующих поправки, время для выступлений или порядок голосования. Нет никакого смысла в том, что такие органы могут решать вопросы налоговой политики для сотен миллионов людей. По крайней мере, с восемнадцатого века и эпохи Атлантических революций мы знаем, что право взимать налоги является квинтэссенцией парламентской власти. Установление налоговых правил, решение о том, кто и что может облагаться налогом и в каком размере, требует свободных и открытых общественных дебатов под пристальным вниманием граждан и журналистов. Все оттенки мнений в каждой стране должны быть полностью представлены. По своей природе совет министров финансов не может отвечать этим требованиям. Подведем итог: Европейские институты, в которых советы министров в настоящее время играют центральную и доминирующую роль, отводя Европарламенту вспомогательную роль, были созданы для регулирования широкого рынка и заключения межправительственных соглашений; они не были созданы для проведения фискальной и социальной политики.
Вторая возможность, которую широко поддерживают европейские лидеры, выступающие за федеральную систему, заключается в передаче всех полномочий по утверждению новых налогов Европейскому парламенту. Избираемый всеобщим прямым голосованием, подчиняющийся обычным правилам парламентских дебатов и принимающий решения большинством голосов, Европейский парламент явно лучше, чем советы министров, подходит для обсуждения новых налогов и бюджетов. Хотя этот вариант явно лучше первого, остается несколько трудностей. Нам необходимо рассмотреть все последствия и понять, почему этот вариант вряд ли будет успешным. Во-первых, отметим, что одним из важнейших шагов к созданию жизнеспособной европейской демократии является полное переписывание правил, регулирующих деятельность лобби, которые в настоящее время занимают столь значительное место в брюссельской политике и отсутствие прозрачности которых создает серьезные проблемы. Во-вторых, передача фискального суверенитета Европарламенту означает, что политические институты стран-членов не будут напрямую представлены при голосовании по европейским налогам. Это не обязательно будет проблематичным, и такой обход национальных институтов уже происходит в других контекстах, но, тем не менее, этот момент требует тщательного рассмотрения.
В Соединенных Штатах федеральный бюджет и налоги, как и другие федеральные законы, должны утверждаться Конгрессом, члены которого избираются для этой цели и не представляют напрямую политические институты отдельных штатов. Законопроекты должны быть одинаково одобрены как Палатой представителей, так и Сенатом. Места в Палате представителей распределяются в соответствии с численностью населения каждого штата, а в Сенате заседают по два сенатора от каждого штата (независимо от его численности). Эта система, в которой ни одна из палат не имеет приоритета над другой, не является образцом в своем роде и часто приводит к тупиковым ситуациям. Но она функционирует, более или менее, возможно, потому что существует определенное равновесие между штатами разных размеров. В Индии также две палаты: Лок Сабха, или Палата народа, напрямую избираемая гражданами по округам, тщательно выстроенным для обеспечения пропорционального представительства населения по всей стране, и Раджья Сабха, или Совет штатов, члены которого избираются косвенно законодательными органами штатов и территорий Индийского Союза. Законы в принципе должны утверждаться обеими палатами в одинаковых формулировках, но в случае разногласий можно созвать совместную сессию для согласования окончательного текста, что на практике дает явное преимущество Лок Сабхе в силу ее численного превосходства. Кроме того, когда речь идет о фискальных и бюджетных мерах ("денежных законопроектах"), последнее слово автоматически остается за Лок Сабхой.
Ничто не мешает представить себе подобное решение для Европы: Европейский парламент мог бы иметь последнее
