централизации и неэффективности в государствах бывшей импортозамещающей индустриализации и в посткоммунистических государствах. Некоторые из ее декларируемых преимуществ подтверждаются опытом развитых демократических стран, хотя в других исследованиях делается вывод о том, что даже здесь децентрализация, как правило, приводит к негативному эффекту фрагментации государств всеобщего благосостояния[69]. Однако доказательств ее эффективности в условиях переходного периода было меньше. Например, в демократизирующихся латиноамериканских государствах
многие международные и местные экономисты ожидали, что децентрализация [образования] будет способствовать более эффективному и результативному предоставлению социальных услуг <…>, хотя к началу 1990-х годов эта точка зрения была оспорена по крайней мере некоторыми специалистами в области социальной политики [Kaufman, Nelson 2004: 270].
Хотя в некоторых случаях децентрализация принесла определенную пользу, результаты были неравномерными и зачастую приводили к разочарованию.
Перенесенная в политические и бюджетные условия новой Российской Федерации, децентрализация в основном не принесла ожидаемых выгод. Она осуществлялась очень быстро и одновременно в нескольких секторах, часто перегружая местные фискальные и административные возможности. Точных оценок дополнительного фискального бремени, лежавшего на территориальных органах власти, сделано не было. В период с 1992 по 1996 год доля региональных и местных органов власти в расходах на образование значительно возросла (рис. 2.1), а местные обязательства по расходам на социальную защиту увеличились в пять раз (рис. 2.2).
Рис. 2.1. Образование, распределение расходов между уровнями управления, 1992–1996.
Источник: [Martinez-Vazquez, Воех2001: 15].
Рис. 2.2. Социальная защита, распределение расходов между правительственными уровнями, 1992–1996 Источник: [Martinez-Vazquez, Воех2001: 15].
Правительства на субнациональных уровнях первоначально ожидали компенсации налоговых отчислений, но изменения в правилах распределения доходов и сокращения налоговой базы привели большую часть территорий к дефициту [Martinez-Vazquez 1994: 97]. Опять же, как определила Уоллич,
…большая часть дополнительных (социальных) расходов будет покрываться на субнациональном уровне, большая часть дополнительных доходов (от торговых и энергетических налогов) скорее всего будет поступать к федеральному правительству <…> [или] будет направляться только в три или четыре поставляющих ресурсы области [региона] [Wal-lich 1994а: 77] (выделено в оригинале).
Трансферты из центра на самом деле играли скромную уравнительную роль, но большая часть трансфертов зависала в ходе непрозрачных и политизированных переговоров, характерных для российского бюджетного федерализма. Регионы отреагировали на это удержанием налогов и накоплением задолженности по заработной плате и пособиям в социальном секторе. Показательно, что расходная ответственность стала передаваться вниз как раз тогда, когда рыночные преобразования и глобальная интеграция начали усиливать дифференциацию в экономических базах российских регионов. В целом децентрализация способствовала росту региональных различий в социальных расходах и в предоставлении услуг на протяжении всего переходного периода.
Реформирование образования, уменьшение гарантий
Инициатива по реструктуризации российской системы образования была выдвинута группой профессиональных педагогов-реформаторов при Министерстве образования под руководством Э. Д. Днепрова. Группа Днепрова сформировалась в конце 1980-х годов, и ее участники выступали с критикой того, что они считали бюрократической тиранией и диктаторским режимом единообразия в советской системе образования. Они выступали за отмену государственной монополии на образование (или разгосударствление), деполитизацию и гуманизацию школ. Их «педагогика взаиможействия» восходит к советским экспериментам 1920-х годов и делает упор на личную автономию, разнообразие, инициативность и творчество учителей и учеников. Днепров видел путь к этим целям через децентрализацию, демонтаж авторитарного контроля и развитие рынков образования[70]. Он был тесно связан с глобальными политическими структурами и выступал за международную финансовую и техническую помощь до такой степени, что многие воспринимали его как человека исключительно с западными контактами. В период его руководства Министерством образования в 1991–1992 годы было организовано несколько крупных мероприятий по оказанию двусторонней и многосторонней помощи, и «англо-американские “консервативные” решения (такие как приватизация и использование ваучеров) [были] выбраны вместо более “континентальных” решений, при которых упор делается на планирование рынка труда и установку направлений государством» [Johnson 1996: 120, 122]. Позднее Днепров оправдывал свою приверженность радикальной децентрализации, приватизации и ваучерной системе отчасти ссылками на Всемирный банк и другое внешнее влияние [Днепров 1996; Johnson 1996: 128].
В конце 1980-х годов реформаторское движение обрело ряд приверженцев среди педагогов и поддержку педагогической прессы[71]. По словам Стивена Уэббера, который провел наиболее глубокое исследование этой реформы, «сообщество работников сферы образования, политики, средства массовой информации и общественность в целом, похоже, пришли к убеждению <…>, что проблемы школьного образования были серьезны и требовалась фундаментальная реформа» [Webber 2000: 14]. Но группа Днепрова со своими идеями не смогла заручиться более широкой поддержкой. Ей не удалось завоевать большинство на Всесоюзном съезде учителей 1988 года, и выступающий за реформы альтернативный Творческий союз учителей быстро распался [Johnson 1996: 121]. В июле 1990 года Днепров был назначен министром образования и столкнулся с серьезным сопротивлением со стороны консервативной бюрократии в сфере образования, включая Академию педагогических наук и официальный профсоюз учителей. Эти барьеры рухнули с распадом Советского Союза в последние месяцы 1991 года. По словам одного из участников реформаторского движения:
После провала переворота [последней попытки старой гвардии сохранить Советский Союз] у министерства был примерно четырехмесячный интервал, в течение которого оно имело беспрецедентную свободу действий: Государственный комитет по образованию был упразднен в ноябре, Академия педагогических наук окончательно распущена в декабре, и распространилось убеждение, что теперь, наконец, могут начаться настоящие перемены. В мае 1992 года министр добился одобрения своего долго пропагандируемого Положения о негосударственных учебных учреждениях – по сути, устава для частных школ. Но с конца 1991 года оптимизм быстро развеялся. Коллапс экономики усугубил и без того острую нехватку школ [Eklof, Dneprov 1993: 18].
Днепров перенял гайдаровский подход «в стиле камикадзе», намереваясь сделать трансформацию системы образования необратимой, чтобы предотвратить восстановление коммунистического контроля[72]. Он руководил демонтажем централизованной системы образования до тех пор, пока в конце 1992 года не был вытеснен из правительства вместе с другими радикальными реформаторами, а затем, в конце 1993 года, уволен с должности советника Ельцина по вопросам образования.
В 1991–1992 годы Министерство образования в хаотичном порядке срочно осуществляло децентрализацию финансовых, административных и учебно-методических обязанностей большей части образовательной системы с передачей их на региональный и муниципальный уровни. Закон об образовании, принятый в июле 1992 года, закрепил эту децентрализацию, сохранив на федеральном уровне только высшее образование[73]. Этот закон положил конец государственной монополии, легализовав создание частных школ частными лицами и религиозными и общественными организациями, а также обещая государственные фонды (ваучеры) тем учреждениям, которые пройдут аккредитацию. Государственным школам он предоставил большую свободу в
