противоречило итогам общесоюзного референдума марта 1991 г. о сохранении СССР и игнорировало позицию большинства населения России и других союзных республик) называли их тогда и называют сегодня «государственным переворотом». Что, однако, не меняет формально-юридической оценки этих событий как революции, т. е. реформы государства.
Применительно к рассматриваемой автором российской практике государственных реформ, особенно в части приоритетов их осуществления в системе координат «взаимоотношения государства и личности», в настоящей работе представлен ретроспективный обзор и сравнительно-правовой анализ опыта дореволюционных, советских и постсоветских государственных реформ (прежде всего административных, а также правовых и судебных).
Вынесенная в подзаголовок этой книги периодизация исследования государственных реформ в России «от Петра до Путина» обусловлена тем, что допетровский период отечественной истории (начиная с победы в Куликовской битве над Золотой Ордой, ознаменовавшей освобождение от монгольского ига, и объединения русских земель вокруг Москвы в период XIV–XVI вв. и кончая формированием единого централизованного государства при Иване IV Грозном и двух первых царях династии Романовых, с перерывом на Смуту) был, скорее, чередой реформ государства по предложенной выше классификации терминов.
В рамках этих перманентных реформ государства осуществлялись и отдельные значимые для разных периодов истории России государственные реформы. Например, правовые реформы Ивана III (впервые систематизировавшего нормы уголовного права и процесса в Судебнике 1497 г.) и Алексея Михайловича Романова (впервые систематизировавшего уже все важнейшие нормы российского права в Соборном уложении 1649 г., илл. 1) или реформа государственного управления Ивана IV Грозного (приказы как прообраз современной системы органов исполнительной власти и опричнина как механизм формирования профессиональной государственной службы).
Петру же, в отличие от предшественников, досталось в наследство сформированное в течение трех предыдущих столетий централизованное и территориально единое государство Российское, уже созревшее к концу XVII в. для роли новой мировой державы.
Только у Петра появилась возможность начать свое царствование не с продолжения формирования державы, собирания ее разрозненных земель и защиты существующих границ от внешних врагов, а с укрепления уже сложившегося огромного государства, сразу приступив к реформированию его внутреннего устройства по лучшим в понимании самодержца образцам «продвинутых» европейских абсолютных монархий.
Именно поэтому Петр стал «первым» не только в историческом перечне царственных имен династии Романовых, но и в предложенном автором вниманию читателей исследовании ретроспективы государственных реформ в России.
Раздел 1
Государственные реформы в дореволюционной России
1.1. Реформы Петра I
(1682–1725)
Как известно, российское государство в Средние века прошло в своем развитии те же этапы, что и Западная Европа: раннефеодальная монархия, монархия периода феодальной раздробленности, централизованное государство, сословно-представительная монархия и абсолютизм.
История России до Петра I (илл. 2) знала и переживала, как было отмечено выше, немало «реформ государства» и «государственных реформ». Главное отличие петровских преобразований от более ранних государственных реформ состояло в том, что они имели комплексный, всеобъемлющий характер, затронули все сферы внутреннего управления и жизни народа, кардинально обновив большинство государственных и общественных институтов России.
Можно также с достаточной степенью вероятности утверждать, что впервые в России столь кардинальные государственные преобразования осуществлялись не интуитивно и спонтанно, а в соответствии с неким подобием «научной концепции» (в современном понимании этого термина).
Начавшийся во второй половине XVII в. процесс формирования абсолютных монархий в Европе нашел тогда и научное обоснование в философском учении об абсолютизме как неограниченной власти монархов над своими подданными во имя «общего блага». На основе этого учения во Франции, Пруссии и Австрии к началу XVIII в. получили развитие патерналистские теории евдемонизма, меркантилизма и так называемая камеральная наука, ставшая прообразом современной теории государственного управления.
В целях философско-исторического осмысления форм реализации в государственном управлении «идеи об общем благе» эти учения обосновывали представление об идеальной власти как полном доминировании общих интересов государства над интересами личности. Например, согласно теории евдемонизма немецкого философа Христиана Вольфа (1679–1754), назначение государства состояло в содействии достижению общего блага народа (прежде всего Вольфом имелось в виду «преуспеяние» нарождавшегося тогда на германских землях бюргерского класса как социальной основы будущего единого государства). В свою очередь, основным и естественным законом поведения людей в целях обеспечения «общественного счастья» Х. Вольф определял необходимость ограничения прав индивидов и наделения их лишь такой мерой свободы, которая нужна для исполнения ими своих социальных обязанностей перед государством во имя обеспечения общего блага[5].
В доведенных до крайностей формах эта теория доминирования общих интересов над интересами личности получила свое развитие в учениях абсолютистов и меркантилистов. Названные учения обосновывали представление об абсолютной монархии как лучшей форме государственного отеческого попечения об «общем благе».
В тот же период в Европе получила развитие и камеральная наука, которая занималась изучением способов «охранения и процветания» государства, т. е. наилучшего управления прежде всего казенным (или «камерным») имуществом, под которым понимались государевы финансы (казна), земли и другое государственное имущество (казенные предприятия, промыслы и т. д.).
В России представителями названных выше патерналистских направлений философской и зарождающейся политической и правовой мысли в конце XVII — начале XVIII в. были: опальный советник царя Алексея Михайловича, выходец из Хорватии Юрий Крижанич, написавший в тобольской ссылке трактат «Разговоры о государстве» 1663 г. (более известный под названием «Политика»); современники Петра I — ректор Киево-Могилевской академии архиепископ Феофан Прокопович и автор знаменитой «Книги о скудости и богатстве» 1724 г. крестьянин-самоучка Иван Посошков, а также создатель опубликованного уже после смерти Петра многотомного труда «История Российская» В. Н. Татищев.
По их во многом сходному мнению, царь, как бог, в целях «облагодетельствования» народа может все сотворить в своем государстве. Главенствующим они считали «царский интерес, умножение казны государевой». Соответственно главным богатством государства почитали деньги, а главный источник их поступления в казну видели в развитии торговли и ремесел, которые обогащают государство и поэтому должны быть всецело подчинены правительственной опеке и регламентации. Все свои «упования и чаяния» о благоденствии в Отечестве российские патерналисты возлагали именно на административные монаршие меры, утверждая, что народ — это воск, из которого можно лепить все, что хочешь. Для благоденствия подданных — «неразумных рабов государевых» — и при полном игнорировании их собственной воли, прав и интересов верховная власть должна ими управлять и регламентировать их жизнь[6].
Из многих исторических источников известно, что в своих поездках по европейским странам молодой русский царь «с великим усердием» обучался не только ремеслам, но и различным точным и гуманитарным наукам, в том числе философии. Например, в 1697 г. в Ганновере Петр I общался с основателем Берлинской академии наук, философом, логиком, историком, математиком, физиком и полиглотом Готфридом В. Лейбницем. Общеизвестно также, что после своих европейских «стажировок» Петр привез в Россию обширную библиотеку научных трудов и трактатов по многим
