устранила старые меры защиты, сократила ресурсы и создала новые потребности. Группа Гайдара не уделяла отдельного внимания реформе системы обеспечения благосостояния и не разрабатывала целостной стратегии, однако в различных источниках можно найти указания на ее подход к данному вопросу. В своих программных заявлениях Гайдар подчеркивал необходимость «избавления государства от функций, [которые] не соответствуют рыночным условиям» [Gaidar 1994:10]. Приватизацию необходимо распространить на социальную сферу. Пенсии и другие выплаты должны финансироваться за счет налогов и сборов на заработную плату, перечисляемых в социальные фонды. В основном разъяснении к программе экономических реформ Гайдар дал понять, что бюджет больше не будет нести ответственности за социальное страхование, что
…выплата пенсий и пособий по социальному страхованию должна ограничиваться собственными ресурсами Пенсионного фонда и Фонда социального страхования, имеющимися в заданный момент времени. Правительство не будет субсидировать эти фонды в 1992 году. <…> Правительство планирует предпринять шаги по стимулированию развития частных пенсионных фондов и приватизации государственной пенсионной системы [Гайдар, Матюхин 1992: 5].
Жилищный фонд необходимо приватизировать, а расходы на содержание и коммунальные услуги следует возложить на жильцов. Гайдар призвал ускорить принятие законов о медицинском страховании, чтобы помочь финансировать здравоохранение, хотя в то же время он выступал за сохранение государственной системы здравоохранения. Министр социальной защиты населения РФ Памфилова, Гайдар, Ельцин и другие также подчеркивали свою приверженность созданию новой системы социальной защиты, которая заменила бы унаследованные субсидии адресной помощью наиболее уязвимым группам населения, особенно семьям с детьми [Khudyakova 1992][65]. Общая логика реформы социального сектора заключалась как в сокращении бюджетного финансирования, так и в том, чтобы сделать роль государства в сфере обеспечения благосостояния более ограниченной и ориентированной на поддержку неимущих.
Бюджетная политика, финансовое обеспечение благосостояния и расходы
Реформаторы российской экономики быстро перешли к сокращению бюджетных расходов и уменьшению размера и охвата государственного сектора. Расходы консолидированного бюджета сократились к 1996 году с примерно двух третей ВВП до 32 %. Федеральные расходы снизились с 27 % ВВП в 1992–1993 годах
до примерно 18 % в 1995 году, в то время как региональные расходы несколько возросли [Lopez-Claros, Alexashenko 1998:23]. Потребительские субсидии после либерализации цен в 1992 году были сокращены с 14 до 7 % ВВП. Предприятия сбросили с себя функции обеспечения благосостояния, а их социальные расходы сократились примерно наполовину, или на 2 % ВВП[66]. Стоимость продуктов питания и других предметов первой необходимости увеличилась в несколько раз, что способствовало гиперинфляции и резкому повышению уровня бедности. Ограничения, введенные в коммунистическую эпоху в отношении увольнения работников, были смягчены, с тем чтобы сделать возможным сокращение штатов и закрытие предприятий. Появилась как явная, так и скрытая безработица, которая продолжала расти на протяжении всего десятилетия[67]. Поскольку некоторые промышленные субсидии сохранялись до середины 1990-х годов, крах промышленной экономики и рост безработицы в России в итоге были более постепенными, чем в некоторых других странах с переходной экономикой, однако последствия этого для социального обеспечения были плачевными. Разрушилось ядро старой системы всеобщего благосостояния – коллективное социальное обеспечение и гарантированная занятость на предприятиях, защищенных государством от конкурентного давления. Изменения основных социальных показателей, таких как бедность, безработица и неравенство, показаны в таблице 2.2. Согласно официальной статистике, на протяжении 1990-х годов от одной четверти до одной трети населения находилось за чертой бедности, а согласно альтернативным оценкам Всемирного банка, этот показатель был значительно выше. Официально уровень безработицы вырос с примерно 5 % в 1992 году до более чем 13 % в 1998 году; по другим оценкам, включающим различные виды скрытой безработицы, этот процентный показатель был на несколько пунктов выше. По данным Всемирного банка, общий уровень безработицы в 1997 году составлял почти 15 % [World Bank 1997: 4]. (Следует отметить, что рост неформальной экономической деятельности ставит под сомнение оба этих набора показателей, причем некоторые аналитики утверждают, что даже официальные показатели могут быть завышены и что реальные уровни бедности и безработицы в середине 1990-х годов точно неизвестны.)
Неравенство росло чрезвычайно быстрыми темпами, намного превышающими темпы его роста в странах с переходной экономикой Восточной Европы, в результате чего Россия перешла от европейской модели распределения доходов к модели, приближающейся к менее эгалитарным латиноамериканским государствам. Бедность была особенно распространена среди семей с детьми, семей с безработными и одиноких пожилых женщин, получающих минимальные пенсии. Общие результаты обобщены в Индексе развития человеческого потенциала (ИРЧП) Программы развития ООН (ПРООН), в котором учитываются показатели ожидаемой продолжительности жизни, реальных доходов на душу населения и доступа к школьному образованию. Как видно из таблицы 2.2, в 1992 году Россия имела рейтинг 0,848, что помещает ее в нижнюю часть кластера с «высоким уровнем развития человеческого потенциала». При стремительном снижении ИРЧП, более чем на 100 пунктов – до 0,747 в 1997 году, Россия выпала из группы стран с «высоким уровнем развития человеческого потенциала», в основном из-за снижения ВВП и ожидаемой продолжительности жизни.
Таблица 2.2
Некоторые социальные показатели для Российской Федерации, 1991–2002 годы
Источники: [Социальное положение 1997:107; Социальное положение 2003:137,146; Социальное положение 2005:150,162; Труд 2003: 109; Ежегодник 1999: 109, 163] Данные Всемирного банка взяты из [Thompson 2002: 27] (для 1992–1996 годов на основе RLMS); [World Bank 2005: 14] (для 1997–2002 годов); [UNDP 1997: 11; UNDP 2001: 36]; WHO/Europe, European HFA Database. 2006. June.
* Более высокие показатели от Всемирного банка базируются на RMLS (Системе мониторинга и изучения результатов) за 1992–1996 годы и рекомендованной Всемирным банком методологии, отличающейся от методологии Госкомстата, за 1996–2003 годы.
** ИЧР – Индекс человеческого развития; HFA Database, Health for All Database; RLMS, Russian Longitudinal Monitoring Service; UNDP, United Nations Development Programme; WHO, World Health Organization.
Оценка расходов российского правительства на обеспечение благосостояния в начале 1990-х годов осложняется переходом от СССР к Российскому государству в 1991 году, экономическим кризисом и отсутствием официальных данных. Наилучшие из имеющихся оценок, сделанные М. Э. Дмитриевым и Бранко Милановичем, представлены в таблицах 2.3 и 2.4. Таблица 2.3 показывает, что расходы на благосостояние (социальные расходы в процентах ВВП) оставались достаточно стабильными по основным категориям и даже несколько возросли по некоторым категориям в 1993 и 1994 годах. Либеральные аналитики (такие как Аслунд и Дмитриев) утверждают, что во время переходного периода государство всеобщего благосостояния было относительно хорошо защищено[68].
Однако даже постоянные усилия по обеспечению благосостояния предполагали резкое сокращение реальных расходов. Таблица 2.4 показывает, что в период с 1990 по 1995 год оцениваемые реальные расходы
