А вот Европейский центральный банк (ЕЦБ), по всей вероятности, представляет собой отрадное исключение в перечне институциональных провалов ЕС. В техническом плане ЕЦБ действует хорошо. Однако из-за того, что в руководящие органы ЕЦБ включены представители всех стран – членов ЕС, которые, по мысли учредителей, должны устанавливать валютную политику еврозоны в целом, этот институт подвержен многим проблемам, аналогичным тем, что преследуют другие европейские институты. Действительно, частое бездействие ЕЦБ по ряду проблем в высшей степени сомнительно. Однако надо заметить, что на ЕЦБ взвалена поистине геркулесова задача – каким-то образом курировать евро (об этом мы поговорим в главах 4 и 5).
Дефицит демократии
При существующих институциональных структурах избиратели отдельных государств-членов больше не обладают политической силой для реального контроля над теми, кто ими правит. Даже в стране со столь сильными демократическими традициями, как Великобритания, механизм демократии никогда не приобретал такой мощи, чтобы влиять на конкретные положения законодательства (не говоря уже о том, чтобы их блокировать) или методы работы правительства. По большому счету, в Британии, как и где бы то ни было еще, сила демократии сводится к одной лишь возможности изгнать из власти правящую партию или ее лидера. Сегодня британцам ничего не остается, как молча принимать законы, которые навязываются им в результате византийских интриг между никем не избираемой Европейской комиссией и лидерами других европейских государств – членов ЕС. По сути, такая система сводит на нет завоевания многовековой истории Великобритании, где сюжетная канва состоит в постепенной передаче власти от монарха к избранным представителям народа, которых народ мог отрешить от власти в ходе последующих выборов.[13]
Представления о том, насколько глубоки корни демократических традиций Великобритании, не получили пока еще широкого признания. Англосаксы выбирали себе королей; правда, не из всего народа и не всеобщим голосованием, а из феодальной знати, голосованием национального собрания – витенагемота.[14]После завоевания норманнами в 1066 г. короли Англии стали больше походить на диктаторов, и очень скоро в стране утвердился принцип передачи королевской власти по наследству, а не вследствие избрания. Но даже после этого короли правили с совета и согласия баронов, и со временем принесенный норманнами авторитаризм начал постепенно смягчаться под влиянием англосаксонской традиции и расширявшихся полномочий парламента.
В 1327 г. парламент низложил короля Эдуарда II, а в 1399 г. – и короля Ричарда II, дерзнувших присвоить себе абсолютную власть, чего не желал признавать народ Англии. Позже в английской истории происходили и другие знаменательные события, в числе которых – свержение с престола Карла I и Якова II, а также четкое установление верховенства парламента над королевской властью после «Славной революции» в 1688 г., итогом которой стало установление конституционной монархии. Остальное, как говорится, достояние истории. Поражает только, что в наши дни Европейская комиссия наделена гораздо большей властью и могуществом (может пренебрегать парламентом), чем те, которыми обладали большинство английских королей.[15]
Конечно, относительное бессилие британского парламента, как и парламентов других государств, в сравнении с властью ЕС не обязательно расценивать в качестве неизбежного порока, принимая во внимание, что данное политическое образование сильно разрослось в размерах. Если у жителей Кройдона нет возможности без посторонней помощи низвергнуть правительство Британии, так стоит ли удивляться, что английский народ, напрямую или через парламент, точно так же не может своими силами избавиться от власти европейского правительства.
Честно говоря, таким умозаключением мы крупно льстим и кройдонцам, и британцам, поскольку даже весь огромный европейский электорат – и тот не в состоянии совладать с Европейской комиссией, а Европейский парламент представляет собой институт слишком инертный и неэффективный. Даже если политические институты Евросоюза подвергнуть радикальной перестройке, то и тогда найдутся другие разумные причины, объясняющие, почему европейская демократия никогда не сможет работать хорошо (подробнее – в главе 7).
Административные промахи
Учитывая ход развития ЕС, а также давление и нагрузки на его институциональные структуры, едва ли стоит удивляться, что в большинстве своем институты ЕС работают плохо. Впрочем, надо заметить, что скверное и даже беспорядочное правление наблюдается не в одном только Евросоюзе. Не так давно профессор Кинг и профессор Крю представили изумительный, хотя и ужасающий перечень грубых ошибок, допущенных за последние годы правительством Великобритании. Туда вошли и программы, реализованные правительством М. Тэтчер в 1980-х и в начале 1990-х гг., поощрявшие граждан переходить на частное пенсионное обеспечение, в результате чего миллионы британцев, наслушавшись недобросовестных советов, отказались от существовавших на тот момент пенсионных схем.[16]Потом последовали огромные выплаты в счет компенсации за неполученные пенсии.
Недовольство, особенно сильно проявляющееся в Великобритании, равно как и в других странах – членах ЕС, вызвано не столько тем, что ЕС ведет дела неумело или склонен к совсем уж грубым просчетам, сколько его манерой вводить бесчисленные ограничения, не задумываясь при этом, во что обойдется их исполнение на практике или какого рода цепную реакцию по всей системе они могут запустить. Когда подобные ограничения вводятся во всем Евросоюзе в целом (в некоторых странах они вполне уместны и осуществимы), какие-то из них могут быть совершенно непригодны для ряда других стран. Но и это еще не все: общепризнанно, что многие предписания и нормы (как уже действующие в ЕС, так и предлагаемые) носят характер в высшей степени мелочный и узкий, так что фактор раздражения от самих этих новшеств действует гораздо сильнее, чем соображения, касающиеся экономических затрат на их реализацию.
Вот, например, в мае 2013 г. Европейская комиссия по соображениям заботы о здоровье граждан предложила запретить ресторанам и кафе на территории Евросоюза подавать оливковое масло в графинах или горшочках. Когда же это предложение вызвало повсюду в Европе возмущение и недоверие, председатель Еврокомиссии почел за лучшее отправить его в корзину.
Спор, возникший в июне 2012 г. вокруг планов Европейской комиссии реформировать закон о защите данных, представляет собой любопытный пример из ряда разочарований, испытываемых европейским бизнесом. По всему Евросоюзу бизнес-компании встретили в штыки известие, что, если предлагаемые меры будут приняты, им придется понести дополнительные затраты. Их больше всего возмутило явственное ощущение, что люди в Брюсселе, придумавшие очередное новшество, утратили всякую связь с реальным миром и не удосуживаются хотя бы задуматься о том, какие последствия могут возыметь предлагаемые меры.
