социально-значимых активов, как жилищный фонд, коммунальные сети и школы. Децентрализация должна была заменить жесткий централизованный контроль, мобилизовать местные налоговые ресурсы и привлечь местное население, а также повысить эффективность и оперативность работы социальных секторов.
Второй механизм предполагал перенос ответственности за финансирование здравоохранения, пенсий, безработицы и других видов социального страхования из государственных бюджетов сначала в самостоятельные социальные фонды, финансируемые за счет взимаемых с работодателей и работников налогов и сборов с заработной платы, а затем – на частные страховые рынки. Медицинское страхование, осуществляемое частными компаниями и функционирующее на конкурентной договорной основе, должно было заменить систему единого плательщика для занятого населения, поощряя потребительский выбор и создавая стимулы для повышения эффективности. Пенсионные системы должны были развиваться в многоуровневые конфигурации, включая в качестве основных компонентов индивидуальные частные инвестиционные счета. Государство в рамках этого механизма должно было организовывать и регулировать рынки социального страхования, но финансировать льготы по большей части напрямую, за исключением обеспечения малоимущих и прожиточного минимума.
Третий механизм заключался в легализации частных провайдеров и услуг в сфере здравоохранения и образования, мобилизации частных ресурсов и переходе к сочетанию государственного и частного секторов в сфере предоставления услуг. Данный механизм предполагал введение следующих мер: платы за пользование, совместных платежей, ваучеров, систем подушной оплаты и других средств, призванных поощрять конкуренцию, выбор и эффективность. Открытие рынков социальных услуг стало частью общего процесса дерегулирования и повышения гибкости рынков труда в переходный период.
Последним важным механизмом была замена субсидий, широких льгот и ценового контроля на льготы и выплаты, предоставляемые с учетом материального положения или ориентированные на малоимущих, в ходе которой государственные расходы перераспределялись в пользу бедных слоев населения. В либеральной парадигме основной обязанностью государства, основным экономически обоснованным использованием ограниченных ресурсов является обеспечение тех, чьи доходы опускаются ниже установленного минимума. Предполагалось, что эффективно организованная адресность должна как обеспечивать помощь социально незащищенным, так и ограничивать расходы, в то время как неправительственные организации (НПО), благотворительные организации и группы самопомощи дополняют государственную помощь.
Представленная таким образом стратегия либерализации государства всеобщего благосостояния является упрощенной и более взаимосвязанной и последовательной по сравнению с любой стратегией, реализованной на практике[55]. Фактически же посткоммунистические правительства зачастую проводили реформы по частям, сосредотачиваясь на одной или двух областях политики или программах льгот и выплат. В первые годы переходного периода они осуществляли эти действия в хаотичной политической обстановке, иногда расширяя по мере необходимости те самые программы, которые намеревались сократить. Либерализационные меры часто прорабатывались и осуществлялись некачественно, что способствовало неудачам в политике и коррупции в социальных секторах. В таблице 1.4 приведены основные черты коммунистических и либеральных типов государства всеобщего благосостояния, а также информализованного типа, ставшего результатом либерализации в условиях слабой государственной налоговой и регуляторной дееспособности.
Самое же главное заключается в том, что либерализация встречала сопротивление. Центральные министерства сопротивлялись децентрализации, а муниципалитеты, испытывающие нехватку ресурсов, иногда отказывались или не могли взять на себя предоставление социальных услуг и изымали активы. Работодатели и работники, заработная плата которых снижалась, уклонялись от уплаты новых налогов на социальное обеспечение. Администраторы сферы здравоохранения и пенсионных фондов выступали против схем страхования, грозивших лишить их контроля над финансами; а врачи, учителя и ректоры университетов сопротивлялись реформам в своих секторах. Люди из различных социальных страт, доходы которых снижались, выступали против сокращения преференций и субсидий и настаивали на увеличении льгот и пособий, чтобы компенсировать свои потери. Политические партии, профсоюзы и бюрократия социального сектора с разной степенью эффективности защищали эти требования, различным образом срывая и смягчая изменения или заводя реализацию политики изменений в тупик. Я прослежу эти процессы политических переговоров по поводу реформы системы обеспечения всеобщего благосостояния и покажу, как они приводили к расхождениям в траекториях и к разнице в результатах в пяти изучаемых странах.
Меры по либерализации и сокращению и их результаты
В последующих главах отслеживаются усилия либералов по реструктуризации в основных областях государства всеобщего благосостояния и раскрывается, где и когда такие меры, как децентрализация, страховые рынки, приватизация и конкуренция в социальных секторах, а также учет материального положения при выплатах, предлагались, законодательно закреплялись и реализовывались в пяти посткоммунистических странах, и с какими последствиями. Центральную роль в исследовании играют различные схемы расходных и структурных изменений, происходивших с течением времени и в ситуации каждой из рассматриваемых стран. В большинстве случаев сравнительный анализ проводится на основе описательных данных, с приведением сравнительных количественных данных при наличии таковых. Ограниченность в данных создает много проблем для оценки и сравнения, особенно для сравнения между Восточной Европой и странами бывшего Советского Союза. Представлены следующие четыре кумулятивные оценки сравнительной либерализации, основанные на ключевых показателях Эспинг-Андерсена, характеризующих либерализацию государства всеобщего благосостояния[56]:
1. Масштаб приватизации пенсионной системы;
2. Государственные и частные расходы на здравоохранение;
3. Эффективность социальных трансфертов для снижения уровня бедности (в качестве косвенного показателя доли помощи, предоставляемой с учетом материального положения в общем объеме социальной помощи); и
4. Структурные изменения, направленные на повышение эффективности в секторах здравоохранения.
Таблица 1.4
Основные черты коммунистических, либеральных и информализованных государств всеобщего благосостояния
В то время как либерализация влечет за собой изменения в фундаментальной организации и способах финансирования государства всеобщего благосостояния, сокращение означает снижение расходов, которое не обязательно связано со структурными преобразованиями. Сокращение может быть достигнуто путем ограничения права на участие в существующих программах; уменьшения фондов; или снижения, задержки или невыплаты установленных выплат и заработной платы в государственном секторе. Все пять посткоммунистических государств всеобщего благосостояния во время связанного с рецессией кризиса предприняли сокращение посредством уменьшения своих реальных расходов в некоторых сферах обеспечения благосостояния. Однако точная оценка реальных сравнительных расходов осложняется рядом факторов. Ненадежность данных советской эпохи на начальном этапе, значительная реорганизация финансирования социального сектора между центральными и местными органами власти, а также частые пробелы в межстрановых данных – все это затрудняет оценку[57]. Хотя данные о реальных расходах по России в моем исследовании приводятся, при проведении сравнений я опиралась главным образом на данные о расходах на всеобщее благосостояние (расходы в процентах ВВП), которые в большинстве случаев были доступны на протяжении исследуемого периода. Эта характеристика имеет ограничения, однако сдвиги в уровне расходов по обеспечению благосостояния с течением времени представляют собой наилучший показатель изменений в общем объеме обязательств государств по обеспечению благосостояния и в их приоритетах, что является ключевой темой данной книги.
Наконец, я рассматриваю относительные результаты различных траекторий обеспечения благосостояния в современных
