Казначейство и продуктивность в государственном секторе
Необходимы еще и изменения в Казначействе. Это ведомство имеет огромное преимущество перед многими другими департаментами и министерствами, поскольку штат его сотрудников меньше, и в целом они моложе, способнее тех, кто работает в других государственных учреждениях. Когда мы в 2003 г. перебрались в помещение Казначейства, меня поразили столовая (отличная) и средний возраст сотрудников (молодостью). Оборотной стороной этого торжества молодости стало то, что мне так и не удалось пробиться дальше четвертьфинала соревнований по настольному футболу; в прочих же отношениях я отдал дань преимуществам возрастного состава Казначейства, поскольку качество лучших примеров его работы было неоспоримо. Добавлю к этому, что Казначейство уже было существенно модернизировано. Роберт Пестон отмечает: «[Гас] О’Доннелл [постоянный заместитель министра Казначейства в 2002–2005 гг. – М. Б.] и его команда высших чиновников стремились поощрять создание команд и уничтожение традиционных барьеров между сотрудниками… подобно тому, как это происходит в коммерческих организациях; теперь в Казначействе проходят встречи, на которых каждый сотрудник любого уровня может задать любой вопрос высшему руководству» [Peston, 2005, p. 80].
Могу это подтвердить, поскольку время от времени меня, как дружественно настроенного человека со стороны, просили быть председателем таких встреч. Однако, как я отмечал, сейчас центральным вопросом внутренней политики является продуктивность в сфере государственных услуг. Следовательно, Казначейству необходимо соответствующее подразделение для управления ею (с учетом соответствия сделанных вложений полученным результатам); причем осуществляться это должно с тем же упорством, которое ведомство проявляло до 1997 г. по отношению к государственным расходам, когда на повестке дня стоял вопрос об их сокращении. Для осуществления этой деятельности необходимы все инструменты, имеющиеся в распоряжении Казначейства, поэтому изложенные мною выше предложения предусматривают особо пристальное внимание к системе осуществления руководства продуктивностью в действующем Управлении государственных услуг и создание нового Отдела продуктивности и государственных расходов (ОПГР) с тем, чтобы Министерство государственной торговли снова вплотную занялось своим основным делом – контролем за крупными проектами (где прогресс незначителен и сохраняются серьезные проблемы)[205]. Отсюда и мое предложение о создании таких отношений между этой частью Казначейства и постоянным заместителем министра, отвечающим в ДПМК за показатели работы, которые имели место между Управлением государственных услуг и нашей Группой, когда мы работали с Ником Макферсоном (вне всяких сомнений, эти отношения и потом не изменились).
В настоящее время продуктивность государственного сектора много обсуждается в правительственных кругах, и не только в Великобритании, но, насколько мне известно, никто в мире пока не придумал способ эффективного управления ею. На самом деле, благодаря своему опыту с плановыми показателями в рамках соглашений по государственным услугам, обзору Гершона по вопросу эффективности и обзору Аткинсона по продуктивности в государственном секторе Казначейство смело может уже сейчас причислять себя к числу мировых лидеров.
Предлагаемое мной новое подразделение Казначейства могло бы стать тем локомотивом, который обеспечит интеллектуальный прорыв, явно уже назревающий: больше всего нам нужно найти способ измерять продуктивность во всей сфере государственных услуг, причем не только на национальном уровне, но и в отдельных учреждениях (например, в школах или больницах). Если Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг удалось дать определение эффективной меры «вероятности реализации», то, несомненно, Казначейство может сделать то же применительно к продуктивности в государственном секторе.
Теперь позвольте привести два примера, иллюстрирующих то, как наряду с описанными выше совещаниями по ходу реформ эти три институциональных нововведения – ДПМК, КПГУР и ОПГР (какая реформа без новых аббревиатур!) – смогли бы трансформировать некоторые ключевые процедуры центрального правительства.
Пример 1: соглашение о государственных услугах
Начиная с 1998 г. каждое ведомство подписывает с Казначейством соглашения о государственных услугах – СГУ (Public Service Agreements – PSAs)[206]. СГУ устанавливает целевые показатели, которые должны быть достигнуты департаментами и министерствами, получающими соответствующее государственное финансирование. Установив связь между ресурсами и результатами, эта важная инновационная мера стала первым шагом на пути к управлению продуктивностью. В СГУ заложен еще один важный показатель – соотношение цены и качества, что тоже является здравой идеей, которая, правда, не удостоилась того же внимания, что и другие показатели (например, не прописаны специальные процедуры по обеспечению реализации этой идеи). Кроме того, следует заметить, что некоторые показатели довольно невразумительны и даже причудливы. К тому же в 2004 г., после обзора Гершона, ведомствам стали задавать конкретные показатели эффективности, которых они обязаны добиваться, что также является здравой идеей, хотя и не связанной с показателями СГУ, и контролируется Министерством государственной торговли, а не Казначейством или Группой при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Наконец, и аппарат Кабинета отлично поработал в 2001–2005 гг. и многого добился в том, что касается восприятия государственных услуг обществом. И в этом заключается еще одна здравая идея, породившая еще один информационный поток, но тоже никак не связанная с СГУ (хотя некоторые показатели СГУ предусматривали конкретные результаты в сфере отношения потребителей или граждан). Запутались?
Разумеется, и правительство тоже запуталось. Рассмотрим несколько важных инноваций, направленных на достижение большей согласованности.
Удачно и удобно получилось, что именно этих составляющих требовала одна направленная на достижение согласованности инновация – общественная стоимость. Классическая работа на эту тему – труд Марка Мура «Creating Public Value: Strategic Management in Government» («Создание общественной ценности: стратегический менеджмент в государственном управлении»), и он описывает общественную стоимость следующим образом [Moore, 1995, p. 10]:
Согласно определению… измеряются достижения в области государственного управления в зависимости от того, насколько создание и преобразование предприятий в государственном секторе приводит к возрастанию их полезности для общества как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Иногда это подразумевает рост эффективности, продуктивности или справедливости уже осуществляемой деятельности. В других случаях это предполагает осуществление программ в ответ на новые политические задачи или новые потребности, которые относятся к сфере ответственности данной организации. Бывают и такие случаи, когда происходит пересмотр самой миссии организации и подразумевается ее новое положение в политическом и функциональном пространстве, позволяющее использовать ее возможности более гибко и эффективно. Иногда может предполагаться сокращение запросов на получение бюджетных средств со стороны данной организации и направление предназначавшихся ей ресурсов для использования иными частными или государственными инстанциями. Очевидно, что все это следует включать в концептуальное определение достижений в области управления: увеличить общественную стоимость, создаваемую в организации государственного сектора как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.
