Распад Bell, инициированый кабинетом Никсона и завершенный при Рейгане Министерством юстиции, следует признать самой яркой атакой на интегрированный информационный бизнес в американской истории. Ведь она не только разбила гигантскую отрасль на куски: сопутствующие правила и распоряжения Федеральной комиссии по связи также запрещали вновь образованным фирмам (неизбежным монополистам в своих регионах) доминировать в новых отраслях, родившихся из телефонных сетей. Следовательно, к 1984 г. американские коммуникации находились в процессе самого бескомпромиссного и радикального разграничительного управления, который мы когда-либо видели до или после этого момента. Неслучайно, что период, который наступил затем, ознаменовал собой самый великий и самый долгий подъем в истории информационных отраслей.
Мудрость Принципа разграничения много раз доказывалась в США и в других странах мира[114], и его самых важных сторонников в США можно встретить как среди демократов, так и среди республиканцев. Тем не менее с начала столетия мы наблюдаем, как идеология все больше коснеет: на фоне выросшей популярности либертарианцев от экономики выступления против регулирования, некогда бывшие совершенно оправданной реакцией на удушающее и чрезмерное вмешательство государства в различные секторы экономики, стали теперь деспотической догмой. Любой призыв к разграничению в лучшем случае представляется теперь необдуманной угрозой целостности свободного рынка, а в худшем — злостным покушением на экономическую свободу. Такой взгляд не принимает во внимание историческую очевидность, демонстрирующую, что разграничения стимулируют экономический рост и свободные рынки, не говоря уже о служении общественным интересам в нематериальном отношении. Джереми Филипс написал в своей рецензии на эту книгу в Wall Street Journal, что разграничительный курс «сдержит развитие инноваций, установит произвольные разграничения и защитит лидеров отрасли». Аналогично Economist доказывает, что любой Принцип разграничения «обернулся бы огромными экономическими потерями». Но достаточно вспомнить историю, чтобы убедиться: огромные потери приносят не разграничения, а ситуации, когда их не удалось осуществить.
Активная политика невмешательства приведет к предсказуемому результату: возврат к застойным монополиям, охватывающим информационную экономику, которые на этот раз уже не так обременены чувством общественного долга. Тем не менее есть одно обоснованное тревожное соображение касательно разграничения, заслуживающее отдельного рассмотрения хотя бы из-за того, что феномен регуляторной ловушки время от времени усугубляет проблему отраслевой концентрации. Как можно уберечь сами разграничительные меры от превращения в еще одного регуляторного покровителя монополии? Учитывая практически непреодолимую мощь государства, нам даже не нужно повторять старые рассказы о злодействе «правительственных бюрократов», чтобы осознавать: порой лечение оказывается хуже самой болезни.
Это проясняет важность третьего Принципа регуляторных разграничений — поддержание спасительной дистанции между отраслью и государством, даже когда власти претворяют в жизнь необходимые разграничительные меры внутри данной индустрии. Ключ к этой задаче — не сближать государство и отрасль, которую оно предназначено уравновешивать.
Первое положение регуляторного разграничения таково: как правило, у правительства лучше получаются запреты, чем различные схемы выдачи разрешений и дарование монопольных прав. Как однажды сказал профессор Чарльз Фрайд, «заповедь “Не убий” — куда более четкий и абсолютный приказ, чем “Возлюби ближнего своего, как самого себя”, и его гораздо легче осуществить». Список правил, за которым стоят следственные и судебные органы, элементарно сложнее использовать в игре в свою пользу и во вред конкурентам. На более человеческом уровне он ставит государственных юристов, контролирующих отрасль, в антагонистическую, псевдообвинительную позицию, в результате чего естественным образом возникает определенная дистанция. В то время как антимонопольное законодательство переживало свои взлеты и падения, сама культура более жестких антимонопольных чиновников, начиная от борцов с монополиями прошлых периодов, представляется правильной.
Враждебное лицо запрещающего антимонопольного режима резко отличается от неизбежно комфортных отношений, которые складываются в системе правительственных разрешений, дарования особых прав или других схем, которые всегда рискуют стать инструментом подавления конкуренции. Все они в долгосрочной перспективе могут привести и действительно приводят к тому, что создается, так сказать, частная регуляторная сила. По сути, такие регуляторы поставлены в положение, где их задача — способствовать хорошей работе схем в пользу отрасли, а это вступает в противоречие с представлением о правительстве как о противодействующей силе. Если отсутствуют враждебные отношения, то не появляется естественной дистанции, и регуляторы становятся друзьями отрасли, как и законодатели, и работают вместе, чтобы защитить отрасль от всего, что ей мешает.
Эта регуляторная ловушка — едва ли новое открытие, но важно понимать, что она в большей или меньшей степени зависит от регуляторной культуры и роли, которую предлагается играть правительственным юристам. В этой книге множество примеров того, как регуляторные схемы оказались неверными, но самым очевидным примером остается решение федерального правительства в 1927 г. создать систему разрешений на радиочастоты. Это решение и все последующие в данном русле (даже реформы, якобы направленные на поддержку рынка, как, например, аукционы) создали поддерживаемую правительством частную власть над радиоволнами, для устранения которой потребовались десятки лет.
Второе положение регуляторного разграничения имеет отношение к мерам реагирования, и здесь мы принимаем традиционное предпочтение антимонопольных чиновников в пользу структурных, а не поведенческих мер. Это означает раздробление чересчур разросшихся компаний, противодействие слияниям и, в некоторых случаях, запрет выхода компаний на определенные рынки. Благодаря раздроблению разграничение осуществляется независимо от того, насколько эффективна текущая регуляторная схема, — результаты налицо.
